Imaginez un pays en pleine reconstruction économique qui tente enfin de donner un cadre clair à un marché crypto déjà bien implanté sur son sol. Puis, au dernier moment, sa banque centrale lève la main et dit non. C’est exactement ce qui vient de se produire en Ukraine. Le 4 novembre, l’institution monétaire a publiquement refusé de soutenir la dernière version du projet de loi n°10225-d, pourtant déjà voté en première lecture. Derrière ce refus se cachent des craintes précises : l’arrivée massive de tokens étrangers peu contrôlés, un risque de monopolisation des plateformes d’échange et une possible atteinte à la souveraineté monétaire. Le dossier, qui devait marquer une étape historique, se transforme soudain en zone de turbulence.
Un projet de loi attendu depuis des années soudainement contesté
Depuis plusieurs années, l’Ukraine figure parmi les pays les plus dynamiques en matière d’adoption des cryptomonnaies. Les citoyens y ont massivement utilisé les actifs numériques, notamment pour des transferts de fonds et des opérations quotidiennes dans un contexte économique tendu. Les autorités avaient donc promis un cadre légal complet, capable de sortir le secteur de la zone grise. Le projet de loi n°10225-d devait justement remplir ce rôle. Adopté en première lecture en septembre 2025 par 246 députés, il prévoyait des règles de taxation, des exigences pour les prestataires de services et une entrée en vigueur progressive à partir de juillet 2027.
Tout semblait sur les rails. Un groupe de travail réunissant la banque centrale, la commission des valeurs mobilières et des représentants de l’industrie avait même travaillé pendant des mois. Pourtant, à quelques heures de la réunion cruciale du 4 novembre, la Banque nationale d’Ukraine a reçu le texte final. Selon ses responsables, le document arrivait trop tard pour permettre une analyse sérieuse. Pire : plusieurs compromis négociés avaient disparu. Le ton est monté rapidement.
Les trois points de friction majeurs identifiés par la banque centrale
Dans son communiqué, l’institution monétaire pointe trois zones de danger. La première concerne les tokens étrangers qui pourraient fonctionner comme de la monnaie électronique sans être soumis à une supervision équivalente. La deuxième porte sur le traitement inégal entre actifs émis en Ukraine et ceux venus de l’étranger. La troisième touche au système d’autorisation des plateformes de trading, jugé trop flou et potentiellement source de monopole ou de corruption.
Ces critiques ne sont pas anodines. Elles touchent au cœur de ce qu’une banque centrale défend habituellement : le contrôle de la masse monétaire, la stabilité du système de paiement et l’équité concurrentielle. En refusant de donner son aval, l’institution force le parlement à revoir sa copie avant la deuxième lecture.
Tokens étrangers : la peur d’une monnaie parallèle non maîtrisée
Le point le plus sensible concerne les actifs numériques émis hors des frontières ukrainiennes. Certains de ces tokens pourraient, dans la pratique, servir de moyen de paiement presque aussi fluide que de la monnaie électronique classique. Or, selon la banque centrale, les autorités du pays d’émission n’exercent parfois aucun contrôle comparable à celui exigé des émetteurs locaux.
Cette situation crée un risque de contournement. Un émetteur étranger pourrait proposer un token stable ou quasi-stable, le faire circuler largement en Ukraine, et échapper aux règles prudentielles imposées aux acteurs nationaux. Pour une banque centrale, c’est l’équivalent d’une monnaie parallèle qui s’installe sans filet de sécurité. Les conséquences redoutées sont multiples : perte de contrôle sur la politique monétaire, fragilisation des infrastructures de paiement et exposition accrue aux chocs externes.
L’institution demande donc un pouvoir d’évaluation préalable. Avant qu’un token étranger ne puisse circuler librement, la banque centrale voudrait pouvoir l’examiner et, si nécessaire, en limiter l’usage. Elle souhaite appliquer les mêmes garde-fous que ceux déjà prévus pour les actifs émis sur le territoire national. Cette demande de réciprocité paraît logique, mais elle se heurte à la volonté de certains parlementaires de faciliter l’arrivée de liquidité internationale.
Un traitement préférentiel qui inquiète
Au-delà de la simple supervision, la banque centrale dénonce un déséquilibre concurrentiel. Les procédures d’admission simplifiées pour les actifs étrangers pourraient permettre à des émetteurs overseas de contourner des obligations encore imposées aux entreprises ukrainiennes. Dans un marché encore jeune, un tel avantage pourrait rapidement marginaliser les acteurs locaux.
Les responsables monétaires plaident pour des règles d’admission identiques, quelles que soit l’origine de l’actif. Ils veulent éviter ce qu’ils appellent l’arbitrage réglementaire : le choix délibéré d’une juridiction plus souple pour pénétrer le marché ukrainien. Cette position rejoint d’ailleurs l’esprit du règlement européen MiCA, que la banque centrale affirme soutenir dans ses grandes lignes. Le paradoxe est là : l’institution veut un cadre proche de celui de l’Union européenne, mais elle estime que le texte actuel s’en éloigne sur des points essentiels.
Licences des plateformes : le spectre du monopole et de la corruption
Le troisième motif de rejet concerne l’autorisation des opérateurs de plateformes de trading. Au départ, la banque centrale soutenait un système ouvert : tout acteur respectant les critères techniques et prudentiels pouvait obtenir une licence. Lors des négociations, elle avait accepté un compromis proposé par la commission des valeurs mobilières : limiter dans un premier temps le nombre d’opérateurs à trois, sélectionnés par appel d’offres concurrentiel.
Or, dans la version finale présentée aux députés, cette limite précise a disparu. Le texte laisse désormais à la commission le pouvoir discrétionnaire de fixer le nombre d’opérateurs autorisés pendant les cinq premières années. Pour la banque centrale, ce flou ouvre la porte à des pratiques anticomcurrentielles et à des risques de corruption. Sans critères transparents et sans plafond clair, le processus d’autorisation devient opaque.
L’institution demande donc le retour à des règles écrites, prévisibles et vérifiables. Elle refuse de confier un pouvoir quasi absolu à un seul régulateur sans garde-fous institutionnels. Cette position reflète une méfiance classique des banques centrales envers les concentrations de pouvoir sur les marchés financiers.
Le calendrier et le manque de transparence dénoncés
Au-delà du fond, la forme a également crispé les relations. La banque centrale affirme avoir reçu le texte recommandé par la commission parlementaire seulement en fin de journée le 3 novembre. Le temps manquait pour une analyse approfondie avant la réunion du lendemain. Le vice-gouverneur Oleksii Shaban a pu exposer les objections, mais le format de discussion n’aurait pas permis un examen détaillé des points litigieux.
Malgré ces réserves, la commission des finances a recommandé l’adoption du texte en deuxième lecture et en lecture définitive. La commission des valeurs mobilières, de son côté, continue de soutenir l’avancée du projet. Elle estime qu’un cadre formel, même imparfait, permettra enfin de sortir le marché de l’informalité et de poser des exigences minimales pour les acteurs. Le désaccord entre les deux institutions de supervision est donc public et assumé.
Un cadre fiscal encore en discussion
Le projet de loi ne se limite pas à la supervision. Il contient aussi des dispositions fiscales importantes. Une proposition antérieure de la commission des valeurs mobilières envisageait un taux de 23 % sur les gains individuels (18 % d’impôt sur le revenu plus 5 % de contribution militaire). La version actuelle prévoit une entrée en vigueur le 1er juillet 2027 et un taux préférentiel de 5 % sur les plus-values crypto qualifiées jusqu’à fin 2028. Cette période de transition douce vise à encourager la déclaration volontaire des positions existantes.
Beaucoup d’observateurs voient dans ce taux réduit un signal positif pour les particuliers. Pourtant, sans accord sur les règles de supervision, le volet fiscal risque de rester théorique. Un marché mal encadré génère rarement une base taxable large et durable. La banque centrale le rappelle indirectement : stabiliser le cadre réglementaire est un préalable à toute politique fiscale efficace.
Pourquoi la banque centrale insiste sur le modèle MiCA
À plusieurs reprises, l’institution monétaire a indiqué qu’elle soutenait l’alignement sur le règlement européen sur les marchés de crypto-actifs, plus connu sous le nom de MiCA. Ce texte, déjà en application progressive dans l’Union européenne, fixe des règles strictes pour les émetteurs de tokens, les plateformes et les prestataires de services. Il distingue clairement les différents types d’actifs et impose des exigences de transparence, de fonds propres et de gouvernance.
En se référant à MiCA, la banque centrale ukrainienne envoie un double message. D’une part, elle montre qu’elle n’est pas opposée par principe à la régulation des crypto-actifs. D’autre part, elle signale que le texte national actuel s’écarte trop des standards internationaux sur des points critiques. L’ambition d’intégration européenne de l’Ukraine rend cette référence particulièrement sensible. Un cadre trop éloigné de MiCA pourrait compliquer à terme les discussions d’harmonisation.
Les implications pour les acteurs du marché
Pour les plateformes déjà présentes en Ukraine, le blocage actuel crée une incertitude supplémentaire. Certaines avaient commencé à anticiper les exigences du futur cadre. D’autres attendaient la version définitive pour décider d’investissements plus lourds. Le report éventuel de l’adoption reporte aussi la visibilité sur les conditions d’obtention des licences.
Les émetteurs de tokens, qu’ils soient locaux ou étrangers, se trouvent dans une situation similaire. Sans règles claires d’admission, ils ne savent pas encore quels documents présenter ni quels délais attendre. Les utilisateurs finaux, quant à eux, continuent d’opérer dans un environnement juridique flou, ce qui peut freiner l’adoption institutionnelle et les partenariats avec le système bancaire traditionnel.
Dans le même temps, le marché continue de fonctionner. Les volumes restent significatifs et l’intérêt des particuliers ne s’est pas éteint. Cette résilience montre que le besoin d’un cadre clair est réel, mais que l’absence de texte n’a pas stoppé l’activité. Le risque, souligné par plusieurs analystes, est que le prolongement de l’incertitude pousse une partie des acteurs vers des solutions encore plus informelles ou offshore.
Un équilibre délicat entre ouverture et contrôle
Le débat ukrainien illustre une tension classique dans la régulation des crypto-actifs. D’un côté, les autorités veulent attirer des capitaux, de la liquidité et de l’innovation. De l’autre, elles redoutent de perdre la maîtrise d’outils monétaires et de créer des asymétries concurrentielles. La banque centrale privilégie clairement le second objectif. La commission des valeurs mobilières et une partie des parlementaires semblent davantage sensibles au premier.
Trouver le point d’équilibre n’est jamais simple. Trop de restriction peut étouffer un marché naissant. Trop d’ouverture peut exposer le système financier à des risques systémiques. Dans le cas ukrainien, le contexte géopolitique et économique ajoute une couche de complexité. Le pays a besoin de stabilité monétaire tout en cherchant à moderniser rapidement son économie numérique.
Que peut-il se passer maintenant ?
Plusieurs scénarios sont possibles. Le parlement peut décider d’ignorer les réserves de la banque centrale et d’adopter le texte en l’état. Cette option resterait politiquement coûteuse, car elle créerait une opposition ouverte entre deux institutions de régulation. Une autre possibilité consiste à renvoyer le projet en commission pour intégrer les modifications demandées. Cette voie allongerait le calendrier, mais réduirait le risque de conflit institutionnel.
Une troisième option, plus subtile, serait d’adopter le texte avec des engagements écrits de révision ultérieure sur les points litigieux. Cette formule a déjà été utilisée dans d’autres pays pour débloquer des dossiers sensibles. Elle permet de avancer tout en laissant la porte ouverte à des ajustements. Reste à savoir si la banque centrale accepterait une telle solution de compromis.
Dans tous les cas, le message envoyé par l’institution monétaire est clair : elle n’acceptera pas un cadre qui, selon elle, affaiblit la souveraineté monétaire ou ouvre la porte à des distorsions de concurrence. Cette fermeté surprend certains observateurs habitués à des banques centrales plus discrètes sur les sujets crypto. Elle montre aussi que, dans le contexte ukrainien, la question des actifs numériques est désormais traitée comme un enjeu de stabilité financière à part entière.
Le contexte plus large de la régulation crypto en Europe de l’Est
L’Ukraine n’est pas isolée dans sa quête d’un cadre adapté. Plusieurs pays d’Europe centrale et orientale ont accéléré leurs travaux législatifs ces dernières années. Certains ont choisi une approche très ouverte pour attirer les entreprises. D’autres ont préféré des règles plus restrictives, proches des standards européens. Le débat ukrainien s’inscrit dans cette diversité de stratégies.
Ce qui rend le cas ukrainien particulier, c’est le niveau d’adoption déjà atteint par la population. Les cryptomonnaies y ont joué un rôle concret dans la circulation de la valeur, parfois en complément, parfois en alternative aux canaux bancaires traditionnels. Réguler un marché déjà mature est plus complexe que de poser des règles avant l’apparition d’une activité significative. Les autorités doivent composer avec des pratiques existantes et des attentes fortes des utilisateurs.
Les leçons pour d’autres juridictions
Le bras de fer entre la banque centrale et les promoteurs du projet de loi offre plusieurs enseignements. Premièrement, l’implication précoce de toutes les institutions de supervision reste indispensable. Un texte rédigé sans consensus technique risque de se heurter à un veto de dernière minute. Deuxièmement, la question des tokens étrangers ne peut plus être traitée à la légère. Dans un monde où les actifs numériques circulent sans frontières, les règles d’admission deviennent un outil de politique monétaire.
Troisièmement, la transparence du processus d’autorisation des plateformes est un sujet sensible. Les marchés crypto ont déjà connu des scandales liés à des licences trop facilement accordées ou à des concentrations excessives. Les régulateurs qui négligent ces aspects s’exposent à des critiques ultérieures. Enfin, l’alignement sur des standards internationaux comme MiCA peut servir de boussole, à condition de l’adapter aux réalités locales sans en diluer l’esprit.
Une attente qui se prolonge pour l’écosystème
En attendant une issue, les acteurs du marché ukrainien restent dans l’expectative. Les discussions entre la banque centrale, la commission des valeurs mobilières et les parlementaires devraient se poursuivre dans les semaines à venir. Le ton des échanges publics laisse penser que les positions sont encore éloignées. Pourtant, le besoin d’un cadre est largement partagé. Personne ne souhaite un retour pure et simple au statu quo.
L’histoire de ce projet de loi montre à quel point la régulation des cryptomonnaies est devenue un enjeu institutionnel majeur. Ce qui aurait pu rester un simple texte technique s’est transformé en débat sur la souveraineté monétaire, la concurrence et la gouvernance des marchés. La suite dépendra de la capacité des différentes parties à trouver un compromis qui protège la stabilité tout en permettant le développement d’un secteur déjà bien ancré dans le pays.
Pour l’instant, le message de la Banque nationale d’Ukraine est sans ambiguïté. Tant que les risques liés aux tokens étrangers, au traitement inégal des actifs et au système d’autorisation des plateformes ne seront pas correctement adressés, elle continuera de s’opposer à l’adoption du texte. Cette position ferme redessine le calendrier et force tous les acteurs à reconsidérer les priorités du futur cadre réglementaire ukrainien.
Le dossier n’est donc pas clos. Il entre dans une nouvelle phase, plus politique et plus technique à la fois. Les prochaines semaines diront si le parlement choisit d’intégrer les demandes de la banque centrale ou s’il préfère passer outre. Dans les deux cas, le signal envoyé au marché sera fort et durable. L’Ukraine, pays pionnier en matière d’adoption crypto, est en train de définir les contours de sa future architecture réglementaire. Et cette définition se fait désormais sous le regard attentif, et exigeant, de sa banque centrale.
Au-delà des détails techniques du projet de loi n°10225-d, c’est toute la philosophie de la régulation des actifs numériques qui se joue. Faut-il prioriser l’ouverture et l’attractivité, ou la maîtrise et la protection du système monétaire ? La réponse ukrainienne, encore en construction, sera observée de près par de nombreux autres pays confrontés aux mêmes dilemmes. Pour l’écosystème local, l’enjeu est concret : obtenir enfin des règles claires, prévisibles et équilibrées. Pour la banque centrale, l’enjeu est existentiel : préserver les instruments de politique monétaire dans un monde où la valeur circule de plus en plus sous forme de tokens. Le bras de fer engagé le 4 novembre n’est donc que le début d’une discussion plus large sur la place des cryptomonnaies dans l’architecture financière du pays.
Les prochains développements parlementaires seront suivis avec attention. Chaque amendement, chaque déclaration publique, chaque nouvelle version du texte sera scrutée. Car derrière les articles de loi se cache une question simple et essentielle : qui contrôle vraiment la circulation de la valeur numérique sur le territoire ukrainien ? La réponse à cette question déterminera non seulement le sort du projet actuel, mais aussi la trajectoire du marché crypto ukrainien pour les années à venir.
